25 marca 2021 | Mirosław Narolski

Kategoria: Wszystkie

Jak można ograniczyć negatywne skutki wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków?

Wpisanie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków oznacza dla właściciela szereg ograniczeń. Chodzi m.in. o konieczność uzyskania akceptacji wojewódzkiego konserwatora zabytków dla nowej zabudowy w toku uzyskiwania decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji o  pozwoleniu na budowę. Istnieją jednak sposoby na to, by zminimalizować negatywne skutki wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.

Ewidencja zabytków jako spis inwentaryzacyjny obiektów zabytkowych występujących na danym terenie pojawiła się w polskim porządku prawnym jeszcze w okresie przedwojennym. Miała jasno wyznaczone funkcje, a jej charakter prawny nie budził wątpliwości i sporów. W aktualnym kształcie, ewidencja zabytków została wprowadzona przepisami ustawy z dn. 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (UOZ). Niestety, kolejne zmiany przepisów UOZ doprowadziły do sytuacji, w której właściciel nieruchomości objętej wpisem do ewidencji został pozbawiony podstawowych narzędzi zabezpieczających jego interesy prawne w toku postępowania, którego efektem jest wpisanie nieruchomości do ewidencji zabytków, a w konsekwencji ograniczenie jego prawa własności.

Postępowanie o wpis nieruchomości do ewidencji zabytków

Zgodnie z art. 22 ust.4 UOZ prezydent miasta (burmistrz, wójt) prowadzą gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Przedmiotem wpisu do gminnej ewidencji mogą być tylko zabytki, a więc takie obiekty lub zespoły obiektów, które z uwagi na ich szczególną wartość historyczną, artystyczną lub naukową wymagają szczególnej ochrony prawnej przewidzianej przepisami UOZ.

Organ samorządowy może dokonać wpisania nieruchomości do ewidencji zabytków w wyniku porozumienia (uzgodnienia) z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy UOZ nie regulują procedury uzgodnienia z konserwatorem. Należy przyjąć, że to wojewódzki konserwator zabytków dysponuje specjalistyczną wiedzą, w oparciu o którą dochodzi do ustalenia, czy wnioskowany obiekt ma odpowiednie cechy pozwalające uznać jego wartość za zabytkową.

Postępowanie o wpisanie do ewidencji zabytków toczy się bez udziału stron, gdyż decyzja prezydenta (burmistrza, wojewody) ma formę zarządzenia, a nie decyzji administracyjnej. W konsekwencji, ta ważna z punktu widzenia interesów właściciela nieruchomości procedura, nie toczy się zgodnie z zasadami określonymi w KPA, których zasadnicza część ma funkcję ochronną z punktu widzenia interesów prawnych stron postępowania administracyjnego.

W konsekwencji właściciele nieruchomości nie tylko nie są informowani, że wszczęte zostało i toczy się postępowanie, którego skutkiem może być wpisanie nieruchomości do ewidencji zabytków.
Oznacza to, że zarządzenie organu administracji o ujawnieniu w ewidencji karty adresowej nieruchomości nie może być przedmiotem zaskarżenia przez właściciela nieruchomości w administracyjnym toku postępowania ani do sądu administracyjnego.

Przyspieszone procedury rodzą wątpliwości

Analiza ewolucji przepisów UOZ dotyczących ewidencji zabytków wskazuje, że wbrew obowiązkowi ustawowemu organy administracji samorządowej przez wiele lat nie tworzyły lokalnej ewidencji zabytków. Doprowadziło to do powszechnie znanej sytuacji, w której gminne ewidencje zabytków zaczęły być tworzone w pośpiechu i „hurtowo”, w drodze publikowania zarządzeń obejmujących jednorazowo kilkadziesiąt kart adresowych nieruchomości, których walory uznane zostały za zabytkowe.

W ocenie ekspertów wdrożenie tych przyspieszonych procedur spowodowało, że do ewidencji wpisane zostały także nieruchomości, co do których podnoszone są wątpliwości co do ich zabytkowego charakteru. Ponadto, fakt ujawnienia w ewidencji tzw. karty adresowej nieruchomości oznacza, że przedmiotem ochrony staje się automatycznie cała nieruchomość zlokalizowana pod danym adresem, także w sytuacji gdy tylko część nieruchomości albo tylko niektóre jej elementy mają cechy zabytku.

Fakt, że postępowanie o wpisanie nieruchomości do ewidencji zabytków nie toczy się w trybie procedury regulowanej przepisami KPA powoduje, iż część właścicieli nieruchomości dowiadywała się, że zostały one wpisane do ewidencji zabytków dopiero w toku procedury uzyskiwania decyzji ustalającej warunki lub decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek zawiadamiania właściciela nieruchomości o jej włączeniu do gminnej ewidencji zabytków został wprowadzony przepisami rozporządzenia wykonawczego dopiero w 2019 r.

W praktyce zdarzają się także sytuacje, kiedy inwestorzy legitymujący się wcześniej wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy dowiadują się o późniejszym wpisie do ewidencji zabytków dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Może to zburzyć przyjętą koncepcję projektu budowlanego, która może pozostawać w sprzeczności z wymaganiami ochrony konserwatorskiej oczekiwanymi przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Obowiązek uzgodnienie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę z wojewódzkim konserwatorem zabytków

Nowelizacją z 2010 r. zdecydowano, że w przypadku wpisania nieruchomości do ewidencji zabytków organ administracji przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zobowiązany do dokonania uzgodnienia tych warunków z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 60 ust.1 w zw. z art. 53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Takiego samego uzgodnienia prawo wymaga w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art.39 ust.3 ustawy prawo budowlane). W konsekwencji doprowadzono do sytuacji, w której skutki wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków w zakresie obowiązku uzyskania zgody konserwatora zabytków na planowane prace zostały zrównane z obowiązkiem uzyskiwania zgody konserwatora w przypadku wpisania nieruchomości do wojewódzkiego rejestru zabytków. Różnica polega na tym, że postępowanie w przedmiocie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków toczy się w trybie przepisów KPA, z zapewnieniem gwarancji ochronnych  dla interesów uczestników tego postępowania, w tym właścicieli nieruchomości, zaś w przypadku wpisania nieruchomości do ewidencji zabytków postępowanie toczy się poza procedurami wynikającymi z KPA, bez możliwości odwołania się od zarządzenia organu administracji, na podstawie którego dochodzi do ujawnienia nieruchomości w ewidencji zabytków.

Jak zwalczać skutki nieuzasadnionego lub wadliwego wpisu w gminnej ewidencji zabytków?

Wydaje się, iż istnieją trzy drogi postępowania w takich sprawach.

W przypadku uznania przez właściciela nieruchomości, iż nie posiada ona cech zabytku w rozumieniu przepisów UOZ, można wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą o stwierdzenie nieważności zarządzenia w tej części, która dotyczy nieruchomości wadliwie uznanej za zabytek.

Podstawą prawną sporządzenia takiej skargi jest przepis art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który dopuszcza możliwość zaskarżenia zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w sytuacji, kiedy zarządzenie to narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Sąd badanie zarzutów wnoszącego skargę co do błędnej kwalifikacji nieruchomości jako obiektu zabytkowego pod warunkiem, że skarżący prawidłowo skonstruuje argumentację prawną uzasadniającą istnienie po jego stronie interesu prawnego uprawniającego go do wystąpienie ze skargą. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności zarządzenia w przedmiocie wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków wywołała skutek w postaci usunięcia karty adresowej nieruchomości z ewidencji.

Należy pamiętać, że sąd administracyjny nie będzie mógł stwierdzić nieważności zarządzenia o wpisaniu nieruchomości do ewidencji zabytków wówczas kiedy od podjęcia zarządzenia w tej sprawie minął rok. W takim przypadku, gdy sąd administracyjny uzna że zarządzenie dotknięte jest jednak poważnymi wadami prawnymi, stwierdzi jego niezgodność z prawem. Takie orzeczenie sądu otwiera drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Wydaje się, że nie ma także przeszkód prawnych do wystąpienia przez właściciela nieruchomości z wnioskiem o skreślenie z gminnej ewidencji zabytków nieruchomości z uzasadnioną dowodami argumentacją, że doszło do ujawnienia w gminnej ewidencji obiektów, które nie są zabytkami gdyż nie posiadały w dacie wpisu wartości zabytkowej lub wartość tą utraciły. Taki wniosek winien zostać przez organ administracji rozpatrzony. Należy jednak pamiętać, iż postępowanie w przedmiocie włączenia i wyłączenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a w związku z tym odmowa wyłączenia nieruchomości z ewidencji zabytków nie będzie miała charakteru decyzji administracyjnej, od której będzie można wnieść odwołanie lub skargę do sądu administracyjnego.

Bez wątpienia najszerszy zakres inicjatywy przysługuje właścicielowi nieruchomości ujętej w gminnej ewidencji zabytków w toku postępowania administracyjnego wywołanego jego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Podobnie jest w toku postepowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W obu przypadkach organy administracji mogą podjąć decyzje administracyjne po uprzednim uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie oznacza wtedy akceptację wojewódzkiego konserwatora zabytków dla wnioskowanych warunków zabudowy nieruchomości lub zakresu planowanych prac budowlanych.

Procedura uzgodnieniowa prowadzona jest przez konserwatora zabytków w trybie wyznaczonym ramami przepisy art.106 KPA. Organ administracji, w tym przypadku konserwator zabytków, musi przeprowadzić postępowanie administracyjne z zachowaniem jego reguł, w tym w szczególności wynikających z art.7 KPA. Przepis ten  nakazuje organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a art. 10 KPA gwarantuje stronom czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie. Należy pamiętać także o normie z art.81 KPA, która uzależnia uznanie przez organ administracji okoliczności faktycznej za udowodnioną od zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W tym kontekście kluczowe znaczenie w sprawie może mieć prawo do inicjatywy dowodowej umożliwiające stronie złożenie do akt postępowania administracyjnego dowodów, w tym opinii i ekspertyz. Należy pamiętać, że dowodem w sprawie administracyjnej może być wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Powyższe zasady ukształtowane zostały na gruncie bogatego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które każe je stosować w tzw. postępowaniach uzgodnieniowych.
W konsekwencji, przeniesienie tego postępowania na grunt przepisów procedury administracyjnej zapewnia podstawowe standardy ochronne dla właścicieli nieruchomości ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Mirosław Narolski, adwokat, wspólnik w Brzezińska Narolski Adwokaci sp. partnerska (https://bnadwokaci.pl/). Jest ekspertem w dziedzinie nieruchomości i projektów inwestycyjnych. Posiada wieloletnie doświadczenie w zakresie przygotowania i realizacji projektów budowlanych i w obsłudze korporacyjnej firm produkcyjnych.

Mogą Cię zainteresować: